5 enseignements pour aligner la commande publique sur les objectifs de développement durable dans les projets d’infrastructure

Le lien entre climat, développement et infrastructures est inaltérable et solidement ancré dans les objectifs de développement durable. Mais la montée en puissance à la fois d’exigences internationales environnementales et sociales nettement plus élevées imposent aux bailleurs internationaux autant qu’aux Etats en charge de la commande publique de repenser en profondeur les processus et outils de décision portant ces projets. Se cacher derrière des standards est une gageure. Les standards permettent certes de donner une impulsion. L’expérience opérationnelle montre que le coeur de la prise en compte des enjeux se situent en amont – dans la conception. Et en aval – dans la traduction opérationnelle des standards dans la réalité contextuelle des projets. L’expérience opérationnelle portée par Ksapa auprès de différents bailleurs, maîtrise d’ouvrage et maîtrise d’oeuvre au travers d’une grande diversité de marchés invite à tirer plusieurs enseignements partagés dans cet article.

Un constat partagé

Il est consensuel, surtout dans les économies émergentes, d’encourager l’arrivée de nouvelles infrastructures pour soutenir le développement. C’est dans l’intérêt des maîtrise d’ouvrage publique. C’est au coeur du mandat de nombreux bailleurs. Pour autant, il convient de s’assurer que ces nouvelles infrastructures ne dégradent pas davantage l’empreinte climatique des Etats et ne violent pas les droits humains.

• En application d’engagements climatiques, les Etats s’engagent désormais sur des Contributions Nationales Déterminées (NDC). En collaboration avec les bailleurs internationaux partenaires également engagés à respecter les Accords de Paris, il convient tout d’abord de repenser l’ensemble du cycle de conception, production et utilisation des infrastructures en cohérence avec une trajectoire climatique acceptable.
• Egalement, en cohérence avec un ensemble cohérent et convergent règlementaire poussant à une meilleure prise en compte des droits humains (SFRD, CSRD, CS3D…), là encore bailleurs et Etats se doivent d’oeuvrer de vigilance nécessaire le long du cycle de vie des infrastructures.

Force est déjà de constater que les problématiques soulevées dans cet article sont consensuelles et largement partagées par les bailleurs eux-mêmes.

• La Banque Mondiale explore ainsi les limites de ses interventions et identifie différents axes de progrès visant à bâtir des infrastructures « plus résilientes » par exemple dans ce rapport.

• Dans un souci d’amélioration de la mise à disposition et de la « qualité » des infrastructures afin d’accompagner la croissance démographique de l’Afrique, ce rapport publié par le Centre de développement de l’OCDE et le Centre Africain pour la Transformation Économique (ACET), en partenariat avec l’AUDA-NEPAD, Agence de Développement de l’Union Africaine pose différentes recommandations permettant d’atteindre les objectifs de développement inscrits dans l’Agenda 2063 de l’Union africaine, tout en renforçant les chaînes de valeur régionales et locales, et créer davantage d’emplois pour les populations urbaines et rurales.
• Au sein des Etats membres de l’OCDE déjà, ce travail de recherche montre enfin combien les risques de collusion et de corruption gangrènent la décision et la dépense publique assurant la conception et le déploiement d’infrastructures publiques au service du développement et calibrées sur des enjeux environnementaux plus qu’urgents à mettre en oeuvre

Ainsi, on voit bien l’importance du sujet. Et le manque de cohérence dans laquelle de trop nombreux projets d’infrastructures s’inscrivent aujourd’hui dans les territoires: incohérence climatique, absences de retombées sur les territoires, manque de prise en compte des questions de maintenance et de pérennité d’entretien de ces infrastructures aux vues des impératifs environnementaux et déficits locaux en compétences adéquates par exemple.

5 enseignements pour aligner la commande publique sur les ODD

Ksapa a travaillé sur différents programmes côte à côte avec des bailleurs internationaux multilatéraux, des agences de développements, des investisseurs privés (type CIB), des Etats ou organismes chargés de maîtrise d’ouvrage et surtout des entreprises prenant responsabilité de maîtrise d’oeuvre dans la réalisation d’infrastructures (mobilité, énergie, logements, infrastructures technologiques, eau et assainissement par exemple…).

Ces programmes ont été déployés assez largement dans le monde: OCDE, Amérique Latine, Afrique, Moyen Orient, Asie Pacifique, Océanie. Les interventions de Ksapa ont permis parfois d’accompagner les bailleurs dans l’évaluation des programmes. Ou bien d’accompagner la maîtrise d’ouvrage ou la maîtrise d’oeuvre dans l’intégration opérationnelle des attendus portés par différents standards, dans la réalité technique, contextuelle et territoriale des projets d’infrastructures.

Nos équipes ont pu travailler avec différents standards internationaux. Ces enseignements sont donc tirés de ces différents travaux et ne cherchent pas à questionner la pertinence de tel ou tel standard. Nous avons ainsi tout particulièrement pu appuyer nos travaux sur les standards suivants: Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB), Banque Mondiale (IFC Performance Standards), OCDE (Principes Directeurs pour les entreprises multinationales), Guide on Social Responsibility for Chinese International Contractors, United Nations Guiding Principles on Business and Human Rights, conventions de l’OIT. Nous avons également pu étudier et travailler en nous appuyant sur d’autres standards plus spécifiques ou granulaires incluent dans une base de plus de 300 références.

Nous avons pu tirer de ces différentes interventions plusieurs enseignements que nous partageons dans un souci d’alimenter le débat et la mise en place de réponses ciblées que nous pensons susceptibles d’aligner significativement les nouveaux projets d’infrastructures sur la trajectoire d’impact clairement désirée et communiquée par ses financeurs et maîtres d’ouvrage.

1. Alignement préalable entre bailleurs et maîtrises d’ouvrage sur la typologie et le degré d’exigence à accorder aux considérations environnementales et sociales dès la conception des projets

Disons le simplement : la prise en compte des dimensions sociales et environnementales dans les projets d’infrastructures est multidimensionnelle. En face, les décideurs portent généralement d’autres expertises et connaissent mal les sujets. Prenons deux exemples:

• La maîtrise d’ouvrage s’intéresse avant tout à la question souveraine de l’aménagement du territoire portée par l’arrivée d’une nouvelle infrastructure. La calibration d’un projet infrastructure sur une trajectoire climatique cohérente avec les Accords de Paris peut exiger de revoir sérieusement la copie. L’assymétrie d’informations et l’insuffisance d’études techniques dès les phases de conception peuvent inscrire durablement dans le projet une incompréhension climatique qui pourra être traînée comme un boulet le long des étapes ultérieures
• Enfonçons une porte ouverte pour rappeler qu’environ 50% des bénéficiaires d’infrastructures publiques sont très probablement généralement des femmes et des filles ? Pourtant, les rares cas de bonnes pratiques démontrées par la faible littérature sur ces questions, incluant une étude spécifique de prise en compte des questions de genre dès la conception de ces projets d’infrastructures révèlent de nombreuses surprises et points de vigilance. L’ignorance sur ces questions amène à inscrire dans le cycle de vie de ces projets différents déterminants allant à l’encontre d’objectifs d’équité pourtant souvent portés par les partenaires publics et financiers

Derrière les enjeux de développement, assurer ainsi la bonne compréhension partagée des enjeux environnementaux et sociaux susceptibles d’être matériels sur les projets d’infrastructure entre bailleurs qui agissent en caution publique, et maîtres d’ouvrage responsables des projets d’aménagement territoriaux et de la conception de ces ouvrages est indispensable. Il existe différents outils qui permettent de se poser les bonnes questions en amont. Si une étude d’impact permet de prendre en compte des enjeux, une revue matérielle des enjeux en amont assurant un bon alignement sur les sujets et la criticité de leur prise en compte en amont est indispensable pour servir de boussole le long de la définition puis supervision des projets par la suite.

2. Connaissance et qualification des maîtres d’oeuvre (compétences et références)

La commande publique doit respecter des enjeux de libre concurrence et d’anti trust. Certes. L’acheteur public est redevable de la dépense publique. Certes. Pour autant, différents scandales jalonnent le développement de projets d’infrastructures. Coûts et délais dépassés. Réalisation de chantiers occasionnant différents problèmes largement relayés et identifiés. Par exemple, nous avons pu travailler sur un projet où un des prestataires effectuait différents déversements de déchets polluant des puits créant des tensions avec des populations riveraines. Un autre projet où des cas de viols opérés par des travailleurs en camps de base sur des riveraines avaient été documentés. Encore un autre projet où des travailleurs s’étaient trompés (!), et avaient utilisé le site d’ablutions d’un site religieux comme latrine par méconnaissance de l’endroit et des pratiques locales.

Nous parlons ici de constructions d’infrastructures particulièrement attendues et emblématiques dans les pays d’accueil. Un pont qui va décloisonner durablement un territoire. Un site de production d’énergie (durable évidemment) qui va révolutionner le quotidien des gens concernés. Un système d’assainissement qui va réduire significativement des maladies infantiles qui préoccupent les autorités sanitaires autant que les familles. Un stade censé faire la fierté des habitants pour des moments festifs à venir. Associer à ces constructions emblématiques autant d’exemples de scandales évitables est ainsi d’autant plus nécessaire que ces scandales viennent grèver le sens même du projet de développement porté par les bailleurs et les maîtres d’ouvrage.

A cet effet, nous sommes trop souvent étonnés d’identifier tout simplement des procédures de due diligence déficientes dans la sélection de prestataires invités à partager leurs offres techniques. Pour le moins, ces due diligences devraient explorer deux questions, tout en laissant au fournisseur la possibilité évidemment d’argumenter :

1. Est-ce qu’il y a eu des cas de livraison non conforme aux attendus techniques, environnementaux et sociaux sur des projets déjà financés dans les 3-5 précédentes années ?
2. Est-ce que le prestataire potentiel a été impliqué dans un scandale environnemental / social documenté dans les médias institutionnels ou sociaux concernant un projet récent particulier ?

Si les prestataires identifiés sont bien obligés de répondre par la positive au vue de faits identifiés et documentés, il est intéressant d’écouter les enseignements qu’ils en auront tiré dans leur capacité à améliorer la conception et exécution des prestations. L’occasion non pas forcément d’exclure ces prestataires, mais déjà de comprendre si des conclusions alimentant un processus d’amélioration continue auraient pu en avoir été tirées. L’occasion par ailleurs de s’appuyer sur ces enseignements pour renforcer un cahier des charges ou des points de vigilance à inscrire dans le suivi d’exécution des prestations.

3. Comparabilité des offres techniques dans leur capacité à factoriser les coûts nécessaires à la prise en compte des engagements environnementaux et sociaux dans l’exécution des prestations autant que dans le coût de maintenance à envisager pour les infrastructures considérées

On a pu consulter des offres techniques s’engageant sur des critères environnementaux et sociaux comparables, tout en exigeant des prix significativement variables entre elles. Cela interroge généralement à deux niveaux :

1. Est-ce que le développeur commercial responsable de la remise d’offre technique au niveau du soumissionnaire a bien compris les engagements de respect de standards sur lesquels il entend apparemment s’aligner ?
2. En considérant que c’est bien le cas, dans quelle mesure le détail de l’offre technique permet de comprendre les moyens techniques et humains provisionnés pour assurer la bonne intégration opérationnelle des moyens assurant l’exécution des engagements contractuels

Nous ne sommes pas là pour questionner la compétitivité des acteurs privés. A charge de chaque acteur d’identifier et exploiter les nombreux leviers à sa disposition pour assurer la meilleure compétitivité prix possible en réponse à différentes contraintes techniques et calendaires imposées. Charge in fine à chaque soumissionnaire, dans une mise en concurrence d’appels d’offres, à proposer un profil prix le plus attractif.

Toutefois, nous nous heurtons en face à la rigueur d’une commande publique rivée trop généralement sur le prix qui sera tout simplement le plus bas en valeur absolue. Certes, il convient d’être redevable dans la dépense d’argent public. Certes, l’acheteur public est comptable de procédures strictes. Certes, l’endettement et le renchérissement du coût de la dette exigent une réflexion toujours plus poussée en matière de maîtrise des comptes publics.

Mais enfin, aucun de ces arguments ne devrait empêcher l’acheteur public de bénéficier d’éléments comparables entre différentes offres assurant que le prix demandé est bien le juste prix nécessaire à la réalisation des activités dans le respect d’une ambition sociale et environnementale portée par différents projets d’infrastructures. Que le prix demandé assure bien l’accès à des infrastructures pérennes dont l’entretien ne viendra pas justement gréver la maîtrise des comptes publics dans l’avenir.

Ainsi, nous constatons que l’évaluation des appels d’offre exige à la fois un renforcement général des compétences et des outils assurant une évaluation argumentée et comparable permettant de comprendre la capacité des prestations proposées à s’exécuter de manière opérationnelle en conformité avec les engagements exprimés sur des standards. Sans information permettant de comprendre comment différentes activités seraient réalisables en-decà d’un coût ou d’un délai, il convient franchement de disqualifier alors des offres jugées non crédibles. Plus particulièrement, nous identifions 4 points d’attention:

1. Questionner et comparer les offres dans les choix architecturaux et techniques proposés dans une logique de prise en compte des conduits induits en matière de maintenance par les choix opérés. On a vu des passoirs thermiques accueillant du public portées par des architectes qui ne s’étaient pas posés de question sur les conséquences environnementales de leurs propositions. L’utilisation de sable de mer peu cher dans le béton peut poser des questions en matière de droits humains, tout en étant susceptible d’affecter la qualité de la construction, le sel et le chlorure pouvant corroder l’acier des armatures et exigeant des réparations régulières et rapides une fois l’ouvrage mis en activité… On le voit, questionner le coût de maintenance induit par les choix techniques est une bonne manière d’élargir la revue des risques et questionner la notion de juste prix
2. Questionner et vérifier les compétences et références des chefs de mission pressentis pour réaliser les projets soumis. Outre évidemment la maîtrise technique nécessaire, il convient de travailler avec une équipe de décideurs alliant une bonne compréhension de standards environnementaux et sociaux, de robustes qualités en matière d’engagement de parties prenantes diverses et allant au-delà de quelques acteurs institutionnels malheureusement pas toujours représentatifs des réalités sur le terrain, et d’une solide capacité à incarner et exiger l’application de procédures rigoureuses en matière d’intégrité
3. Questionner et comparer les activités proposées par les différents soumissionnaires pour comprendre dans quelles mesures la bonne application opérationnelles des standards engagés est bien factorisée dans le coût des prestations : efforts de recrutement et de formation, qualification et habilitation certifiée de sous-traitants responsables d’activités sensibles, tracabilité d’approvisionnements à risque, intégration de moyens d’audits et de contrôles éventuels
4. Questionner et comparer les modalités proposées par les soumissionnaires pour réduire les risques d’écarts sur les engagements qualité / coûts / délais qui pourraient remettre en question la continuité dans les efforts d’application des standards. Par exemple, les problématiques de corruptions apparaissent avec davantage d’acuité dans des situations opérant sous délais très contraints

4. Décaissements engagés à mise à disposition de plans crédibles d’exécution opérationnelle alignés sur les engagements contractuels

Là aussi on a un problème stratégique et opérationnel, trop souvent constaté. Deux cas de figure schématiques peuvent trop souvent se poser :

• A la charge du maître d’ouvrage, une compréhension insuffisante des risques attendus en 1. et / ou de ce que la mise en application opérationnelle de standards imposés par les bailleurs exige sur le terrain peut avoir occasionner une évaluation préalable insuffisante des risques environnementaux et sociaux locaux portés par un projet d’infrastructure. Enquêtes publiques défaillantes. Acquisition de parcelles contestées. Prise en compte de minorités ou de populations marginalisées inexistante dans l’empreinte territoriale du projet. Les opérateurs privés sont alors confrontés à une réalité opérationnelle sous évaluée, essentiellement du fait d’un défaut de compétence et d’outillage à la charge de la maîtrise d’ouvrage.
• A la charge du maître d’oeuvre, une évaluation insuffisante des coûts générés par la prise en compte opérationnelle des standards sur lesquels il est engagé pose aussi des défis majeurs. Trop souvent, une équipe chargée du développement commerciale ne travaille pas suffisamment en coordination avec une équipe chargée de l’exécution opérationnelle une fois les contrats remportés. Ces deux équipes fonctionnent selon des agendas visant d’une part à remporter des contrats. D’autre part à exécuter dans les coûts et délais imposés. Entre les deux, la bonne évaluation des efforts nécessaires à la prise en compte de considérations sociales (exemple : former et délivrer des habilitations à des sous-traitants prend du temps) ou environnementales (exemple : sanctuariser des espaces dévolus à des espèces protégées par l’IUCN prend du temps), ou culturelles (exemple : assurer la cohabitation d’activités visant à intégrer une empreinte d’infrastructure dans un territoire qui a déjà sa vie sociale et culturelle prend du temps)

Dans les deux cas schématiques de figure, c’est non seulement un assemblage de compétences, mais également un ensemble de documents de références qui engagent la maîtrise d’ouvrage et la maîtrise d’oeuvre sur une opérationnalisation détaillée des activités et la traduction d’attendus théoriques portés par des standards dans une réalité contextuelle particulière. Un travail de terrain intense est indispensable. Ce type de travaux ne peut s’opérer à distance en se cachant derrière des concepts, des standards et des outils.

Une fois un appel d’offre remporté, la capacité du prestataire (du consortium) à s’accorder et proposer un plan d’exécution assurant la bonne prise en compte des critères sociaux et environnementaux le long de la réalisation de la prestation est indispensable. En droite ligne des engagements contractuelles, elle ne doit pas générer de surprise mais permet d’entrer dans une phase opérationnelle organisant et insérant les différentes considérations le long de l’exécution opérationnelle des projets.

5. Suivi et contrôle des exécutions contractuelles

La validation des phases d’exécution des projets se concentre sur le cahier des charges techniques, ouvrant aux décaissements de la part des bailleurs et sous la responsabilité avant tout du maître d’ouvrage et des experts l’accompagnant. Une fois l’appel d’offre remporté, il y a peu de clauses imposant aux maître d’oeuvre de fournir les preuves de l’application des engagements environnementaux et sociaux engagés contractuellement engagés.

Certes, des revues qualité sont régulièrement organisées. Certes, nombre de maître d’oeuvre travaillent de manière disciplinée dans le respect des engagements contractuels signés. Certes, des remontées terrain via les populations, les élus, médias ou autres parties prenantes peuvent toujours permettre d’identifier des défaillances et correctifs à apporter dans l’exécution de projets.

Il n’empêche que si les activités sont déployées en conformité avec les attendus contractuels et en application des plans assurant la bonne prise en compte opérationnelle des standards considérés, rien ne doit rendre un reporting proactif et régulier compliqué. Une manière pour le bailleur et le maître d’ouvrage de collecter de l’information le long du déroulé du projet documentant la bonne exécution des engagements. En cas de difficulté, ce type de reporting assurant pour toutes les parties prenantes une base d’information partagée et opposable. Nous avons même vu des cas de figure où les décaissements intermédiaires étaient conditionnés à un reporting préalable à fréquence régulière. C’est de notre point de vue là encore une excellente pratique à considérer. Voici quelques exemples :

• Afin d’éviter tout risque de travail dissimulé sur un chantier, on a pu consulter du reporting concernant des listing réguliers permettant de vérifier que les noms sur chantier étaient cohérent avec des déclarations de travailleurs soumis à cotisations sociales (dans le respect de données confidentielles et sensibles, excluant évidemment les éléments chiffrés par exemple)
• Afin de suivre la bonne application d’un programme visant à recruter et former localement, avec un coût associé à ces activités garantissant des retombées le long de territoires impactés par des projets d’infrastructure, on a pu observer le partage annuel d’information permettant de vérifier les feuilles de présence donnant des informations sur le nombre de personnes formées, des bons de livraison montrant que des équipements spécifiques étaient achetés…
• Afin de justifier des surcoûts associés à des approvisionnements de matériaux sensibles, on a pu là encore consulter du reporting apportant des preuves (certificats, bons de livraisons) garantissant que les matériaux étaient bien achetés auprès des sous-traitants préalablement qualifiés et qu’entre temps les prestataires n’avaient pas changé leurs approvisionnement pour reprendre des marges au détriment de garanties sociales et environnementales contractuellement engagées

Il y a toujours des limites et des manières de contourner des dispositifs de reporting. Quand on ne veut pas s’exécuter, on ne veut pas. Il y a toujours des limites dans les dispositifs de contrôle. Quand on ne veut pas voir les problèmes, on ne veut pas. Dans un contexte où la conformité règlementaire au titre par exemple de différentes initiatives concernant les questions de transition énergétique, respect des droits humains, économie circulaire notamment, ces dispositifs de reporting proactifs et réguliers assurant le suivi de projets d’infrastructures bien souvent emblématiques et observés de près par de nombreuses parties prenantes permet de document et d’avoir des éléments opposables illustrant un meilleur effort.

Conclusion  

La prise en compte de ces différents points de progrès est confrontée principalement à 3 défis:

• L’articulation avec des dispositifs réglementaires de commande publique peu flexibles et qu’il convient du coup de réformer en conséquence
• L’insuffisance de compétences et de moyens allouées à l’étude et au suivi de ces projets
• Ces points étant confrontés tout particulièrement dans les prochaines années à une dette publique qui se renchérit et ne facilitera pas l’augmentation de moyens à y consacrer

La digitalisation apparait en réponse un levier essentiel de gisement de productivité et d’efficacité. Il est possible en effet de mettre en place des dispositifs digitaux documentés et opposables, qui peuvent assister significativement le travail du décideur public, dans une logique de meilleure prise en compte de « la qualité totale » des projets d’infrastructure, dans leur complexité et dans la durée.

Ksapa travaille avec un réseau de 150+ experts au travers des économies du G20, de l’Afrique et de l’Asie Pacifique et reste disponible pour apporter des précisions et faire avancer ces questions complexes et critiques avec grand intérêt.